Pembangunan nasional di Indonesia sejak lama diproyeksikan sebagai sarana untuk mengejar pertumbuhan ekonomi, modernisasi, dan integrasi wilayah dari Sabang sampai Merauke. Papua ditempatkan dalam kerangka itu sebagai “daerah tertinggal” yang perlu dikejar ketertinggalannya melalui investasi, pembangunan infrastruktur, dan pengelolaan sumber daya alam skala besar. Namun, pembangunan di Papua tidak pernah berlangsung di atas ruang kosong. Ia hadir di atas tanah-tanah adat yang sejak jauh sebelum negara modern berdiri telah menjadi ruang hidup, ruang sosial, dan ruang spiritual masyarakat hukum adat.
Pandangan masyarakat adat Papua, tanah bukan hanya objek material yang bisa diukur dan disertifikatkan, melainkan warisan leluhur yang mengikat marga atau keret, menjadi tempat tinggal, ladang, hutan berburu, lokasi ritus adat, dan pemakaman. Tanah mengandung memori kolektif dan identitas, sekaligus menjamin keberlanjutan hidup antar generasi. Di titik inilah, proyek pembangunan yang memerlukan lahan kerap berbenturan dengan makna tanah sebagai ruang hidup.
Stepanus Malak (2006) menunjukkan bahwa di Papua, pembangunan sering kali berjalan melalui proses kapitalisasi tanah adat, yaitu perubahan tanah adat menjadi komoditas ekonomi yang dapat dipindahtangankan untuk kepentingan pertambangan, perkebunan, kawasan industri, maupun proyek permukiman. Proses ini tidak netral: ia memuat relasi kuasa antara negara, perusahaan, elit lokal, dan lembaga adat, dengan masyarakat pemilik hak ulayat sering berada pada posisi paling lemah. Ketika tanah adat beralih fungsi tanpa partisipasi bermakna, tanpa informasi yang utuh, dan tanpa kompensasi yang berkeadilan, masyarakat merasakan apa yang disebut sebagai sense of injustice atau rasa ketidakadilan yang menumpuk seiring waktu (Malak, 2006).
Di sisi lain, kerangka hukum nasional memberi negara posisi kunci dalam penguasaan tanah. Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) Nomor 5 Tahun 1960 menegaskan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam dikuasai oleh negara untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, dengan pengakuan terhadap hak ulayat “sepanjang menurut kenyataannya masih ada” dan pelaksanaannya tidak boleh bertentangan dengan kepentingan nasional (Republik Indonesia, 1960). Secara khusus di Papua, Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus mencoba mengoreksi ketimpangan tersebut dengan mandat eksplisit untuk mengakui, menghormati, dan melindungi hak-hak masyarakat adat, termasuk hak atas tanah ulayat. Namun, berbagai kajian menunjukkan bahwa jarak antara teks hukum dan praktik di lapangan masih lebar (Tim BPK RI Perwakilan Papua, 2014; Prakasa, Rakia, & Wook, 2023).
Dalam konteks ini, pembangunan di Papua perlu dibaca bukan semata sebagai proyek ekonomi, melainkan sebagai proses politik yang mengubah relasi antara manusia dan tanah.
Secara historis, tanah adat di Papua dapat dipahami dalam kerangka common property atau communal property, sebagaimana dibahas oleh Berkes (1989) dan Gibbs & Bromley (1989). Dalam rezim ini, sekelompok masyarakat, marga, kampung, atau suku secara kolektif mengklaim, mengelola, dan mengatur pemanfaatan tanah berdasarkan norma-norma adat. Akses, larangan, dan sanksi ditentukan oleh lembaga adat; individu tidak dapat secara sepihak menjual atau melepaskan tanah kepada pihak luar. Fungsi utama tanah adalah menjamin keberlanjutan sosial, ekonomi subsisten, dan praktik budaya komunitas.
Malak (2006) menggambarkan bahwa struktur hak seperti ini mulai tergeser ketika logika pembangunan negara dan modal masuk ke Papua. Berlandaskan Pasal 33 UUD 1945 dan UUPA 1960, negara mengklaim diri sebagai pemegang kewenangan tertinggi atas tanah dan sumber daya alam, lalu menerbitkan berbagai izin konsesi di bidang kehutanan, pertambangan, dan perkebunan (Republik Indonesia, 1960). Dari perspektif teori rezim hak, penguasaan tanah bergerak dari communal property menuju state property: tanah yang secara faktual dikelola oleh komunitas adat diposisikan secara yuridis sebagai tanah yang berada di bawah penguasaan negara.
Perubahan berikutnya terjadi ketika izin dan hak pengelolaan diberikan kepada perusahaan. Pada tahap ini, tanah adat secara de facto diperlakukan sebagai private property, yaitu aset ekonomi yang dapat dimanfaatkan untuk akumulasi modal melalui ekstraksi sumber daya alam atau pengembangan kawasan. Mode penguasaan tersebut sejalan dengan pola kapitalisasi tanah adat yang dikritik Malak (2006): tanah yang semula menjadi ruang hidup bersama dikonversi menjadi komoditas bernilai pasar. Fungsi sosial tanah sebagai ruang tinggal, lahan pangan, tempat ritus adat, dan penyangga ekologi tersubordinasi oleh fungsi ekonomi.
Pembangunan dilihat terutama sebagai persoalan meningkatkan PDRB, memperluas investasi, dan meningkatkan penerimaan negara atau daerah. Namun, dari perspektif masyarakat adat, persoalan utamanya bukan hanya berapa besar nilai ekonomi yang dihasilkan, melainkan apa yang hilang ketika tanah dialihfungsikan. Tim BPK RI Perwakilan Papua (2014) menunjukkan bahwa tanah ulayat yang dikonversi menjadi kawasan tambang, perkebunan, atau infrastruktur skala besar menyebabkan berkurangnya akses masyarakat terhadap sumber penghidupan tradisional, seperti ladang, hutan, dan sungai. Hilangnya akses ini tidak selalu digantikan oleh lapangan kerja yang layak atau fasilitas kesejahteraan sosial.
Kerangka hukum dalam Otonomi Khusus Papua sebenarnya memberikan peluang untuk mengembalikan posisi hak ulayat ke pusat perencanaan pembangunan. UU No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus memberi mandat agar kebijakan di Papua disusun dengan mempertimbangkan hak-hak dasar orang asli Papua, termasuk hak atas tanah ulayat. Namun, Prakasa (2023) menunjukkan bahwa di tingkat implementasi, banyak persoalan yang belum terpecahkan: pemetaan wilayah adat belum tuntas, tumpang tindih regulasi pusat dan daerah masih terjadi, dan kepastian hukum atas wilayah ulayat belum terjamin. Dalam situasi demikian, izin-izin investasi masih dapat berjalan tanpa kejelasan batas dan status tanah adat.
Malak (2006) menyoroti pula peran lembaga-lembaga adat seperti Lembaga Masyarakat Adat (LMA) dan Dewan Adat Papua (DAP) yang dibentuk di berbagai kabupaten/kota di Papua. Secara normatif, lembaga ini dimaksudkan sebagai representasi masyarakat adat untuk mengatur tanah ulayat dan menjadi mitra pemerintah serta perusahaan dalam proses pembangunan. Namun, laporan BPK (2014) dan kajian-kajian lain mencatat bahwa kapasitas kelembagaan adat kerap terbatas: sistem administrasi belum rapi, basis hukum belum kokoh, dan mekanisme pertanggungjawaban kepada komunitas belum tersusun dengan baik (Tim BPK RI Perwakilan Papua, 2014). Dalam konfigurasi kekuasaan yang tidak seimbang, lembaga adat mudah terkooptasi oleh kepentingan politik dan ekonomi, sehingga keputusan terkait tanah kadang lebih mencerminkan kepentingan elit daripada kehendak masyarakat adat secara luas.
Akibat dari rangkaian proses ini adalah munculnya berbagai konflik agraria dan sengketa tanah adat di Papua. Malak (2006) mencatat sejumlah kasus di mana masyarakat menggugat status tanah yang tiba-tiba berubah menjadi tanah negara atau tanah perusahaan, padahal secara genealogis dan historis, tanah tersebut telah lama mereka kelola. Tim BPK RI Perwakilan Papua (2014) menambahkan bahwa banyak pengaduan masyarakat terkait ganti rugi yang dianggap tidak sepadan, prosedur pengambilalihan tanah yang tidak transparan, serta janji-janji pembangunan yang tidak terealisasi. Semua ini memperkuat rasa ketidakadilan dan menghasilkan krisis kepercayaan terhadap pemerintah maupun elit lokal.
Wacana pembangunan yang terus dikaitkan dengan kebutuhan “menyediakan lahan untuk investasi” menempatkan tanah adat seolah-olah sebagai sumber daya menganggur/tidak terpakai. Narasi ini bertentangan dengan pandangan masyarakat adat yang melihat tanah sebagai ruang hidup yang sudah lama produktif dalam pengertian sosial, kultural, dan ekologis. Berkes (1989) mengingatkan bahwa sistem common property yang dikelola komunitas sering kali memiliki mekanisme keberlanjutan yang kuat, justru karena komunitas tersebut bergantung langsung pada sumber daya yang sama untuk jangka panjang. Ketika sistem ini digantikan oleh logika ekstraksi jangka pendek, kerusakan ekologis dan ketimpangan sosial menjadi konsekuensi yang sulit dihindari.
Akhirnya, pembangunan di Papua memperlihatkan ketegangan mendasar: antara narasi negara tentang kemajuan dan modernisasi dengan narasi masyarakat adat tentang pertahanan ruang hidup. Selama tanah adat terus diposisikan terutama sebagai komoditas ekonomi, bukan sebagai fondasi identitas dan keberlanjutan sosial, maka unsur konflik dan rasa ketidakadilan akan terus melekat pada praktik pembangunan. Pertanyaannya bukan lagi sekadar bagaimana mempercepat pembangunan di Papua, melainkan bagaimana mengubah paradigma pembangunan itu sendiri agar menempatkan orang asli Papua sebagai pemilik sah tanah, sebagai subjek utama, bukan sekadar objek dari berbagai proyek yang dijalankan.
Pembangunan di Papua melalui kacamata kapitalisasi tanah adat menunjukkan bahwa persoalan utama bukan hanya keterlambatan pembangunan fisik, melainkan cara pembangunan mengubah relasi masyarakat adat dengan tanahnya. Tanah yang semula berfungsi sebagai ruang sosial, kultural, dan spiritual dalam rezim communal property secara bertahap diposisikan sebagai aset dalam rezim state property dan private property melalui kombinasi kebijakan agraria, izin konsesi, dan praktik investasi.
Otonomi Khusus Papua memberi kerangka hukum untuk mengakui dan melindungi hak ulayat, tetapi implementasinya masih jauh dari tuntas. Lemahnya kapasitas kelembagaan adat, tumpang tindih regulasi, dan kuatnya logika ekstraksi ekonomi membuat pembangunan mudah jatuh pada pola pengambilalihan tanah tanpa partisipasi bermakna dan tanpa keadilan distribusi manfaat. Dalam konteks ini, rasa ketidakadilan dan krisis kepercayaan terhadap negara bukanlah gejala psikologis semata, tetapi cerminan dari pengalaman konkret masyarakat atas hilangnya ruang hidup mereka.
Jika pembangunan di Papua ingin benar-benar menjadi jalan menuju kesejahteraan, maka tanah adat tidak boleh lagi dipandang semata sebagai komoditas yang siap dikapitalisasi. Tanah harus dipulihkan maknanya sebagai ruang hidup yang menyatukan sejarah, identitas, dan masa depan masyarakat adat. Hanya dengan cara itulah pembangunan dapat menjadi proses yang memulihkan, bukan menghilangkan, martabat orang Papua sebagai pemilik sah tanah di tanahnya sendiri.
***
Daftar Pustaka
Berkes, F. (Ed.). 1989. Common Property Resources: Ecology and Community-Based Sustainable Development. London: Belhaven Press.
Gibbs, C. J. N., & Bromley, D. W. 1989. Institutional Arrangements for Management of Rural Resources: Common-Property Regimes. Dalam F. Berkes (Ed.), Common Property Resources: Ecology and Community-Based Sustainable Development. London: Belhaven Press, Hlm. 22–32.
Malak, S. 2006. Kapitalisasi Tanah Adat. Bandung: Yayasan Bina Profrdi Mandiri.
Prakasa, S. U. W., Rakia, A. S. R. S., & Wook, I. 2023. Protecting the Land Tenure Rights of Papuan Indigenous Peoples: A Socio-Legal Study. Indonesia Law Reform Journal.
Republik Indonesia. 1960. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1960 Nomor 104.
Republik Indonesia. 2001. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2001 Nomor 135.
Tim BPK RI Perwakilan Papua. 2014. Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat Papua dalam Perspektif Hukum Nasional. Jayapura: BPK RI Perwakilan Provinsi Papua.
