Di tengah gegap gempita pengembangan infrastruktur dan varietas ketahanan pangan, Nusa Tenggara Timur (NTT) tidak luput ditetapkan sebagai zona ekspansi lumbung pangan nasional. Wilayah ini, yang kerap distigmatisasi oleh negara sebagai daerah “rawan pangan, krisis air, kemarau berkepanjangan (el nino), bahkan tertinggal, terluar, dan termiskin (3T).” Sekarang menjadi salah satu episentrum eksperimen Food Estate (FE) dan komoditas pangan strategis dengan menunggangi Proyek Strategis Nasional (PSN). Seperti halnya sorgum, jagung, dan padi. Namun, yang tidak kalah penting, terdapat jejak kartelisasi ekonomi politik yang mengatur rantai produksi, distribusi, hingga kebutuhan konsumsi masyarakat terutama yang menetap di perdesaan.
Fenomena ini bisa dipahami dengan menggunakan analisis “Rezim Pangan dan Masalah Agraria” (Philip McMichael; 2020), yang menjabarkan bagaimana sektor pangan selain merupakan kebutuhan biologis bagi manusia, ia juga bagian dari komoditas politik-ekonomi yang terhubung ke tatanan kapitalisme global. Tidak berhenti disitu, pertanyaan agraria melalui “Dinamika Kelas Dalam Perubahan Agraria” (Bernstein; 2019) pun mendesak mencari jawaban tentang 1) siapa memiliki apa? 2) siapa melakukan apa? 3) siapa mendapatkan apa? dan 4) digunakan untuk apa hasil yang mereka dapatkan?
Beranjak dari studi agraria kritis, seyogyanya konstruksi “rawan pangan” pun seringkali merupakan hasil kebijakan yang berusaha menyingkirkan praktik subsistensi masyarakat lokal. Studi McMichael kiranya menegaskan, rezim pangan global selalu memanfaatkan narasi krisis pangan untuk membuka jalan bagi ekspansi korporasi agribisnis dan konsolidasi kapital. Dengan kata lain, pengembangan Food Estate ke Provinsi NTT adalah upaya dari restrukturisasi relasi produksi yang melibatkan negara, korporasi, dan institusi keuangan internasional.
Pengantar: Masuknya Rezim Pangan di NTT
NTT sudah lama diposisikan berdasarkan imajinasi negara sebagai salah satu daerah rawan pangan. Di masa Orde Baru (Orba), sekitar dekade 1970 hingga 1980-an di bawah rezim Soeharto, beras-isasi menggusur pangan lokal sorgum di Pulau Flores. Dan terpinggirnya sorgum tidak lepas dari kebijakan pangan Orba yang menempatkan beras sebagai satu-satunya pangan pokok. Makanan lainnya tidak lebih hanya asupan tambahan.
Adapun data Badan Pusat Statistik (BPS) tahun 2023 mencatat, tingkat kemiskinan di NTT mencapai 19,96 persen pada Maret 2023—tertinggi ketiga nasional. Meskipun secara persentase terjadi penurunan sebesar 0,09 persen dibandingkan Maret 2022, jumlah penduduk miskin justru meningkat 9,5 ribu orang, menjadi 1,14 juta jiwa. Kesenjangan spasial antara desa dan kota juga teramat kontras. Persentase kemiskinan di perkotaan meningkat dari 8,84 persen menjadi 9,12 persen, sedangkan di perdesaan hanya turun marginal dari 23,86 persen menjadi 23,76 persen. Artinya, kemiskinan di NTT sangat terkonsentrasi di wilayah perdesaan, di mana sebagian besar penduduk sangat bergantung dari pertanian lahan kering dan irigasi terbatas. Dari sisi jumlah, penduduk miskin perdesaan mencapai lebih dari 1 juta orang, jauh melampaui penduduk miskin perkotaan yang hanya sekitar 135 ribu orang.
Secara ekonomi, tekanan hidup masyarakat miskin di NTT pun, terlihat dari garis kemiskinan sebesar Rp507.203/kapita per bulan, dengan 76,8 persen digunakan untuk kebutuhan pangan. Ini menandakan rapuhnya daya beli masyarakat terhadap kebutuhan dasar di tengah fluktuasi harga pangan dan keterbatasan akses pasar. Rata-rata rumah tangga miskin di NTT memiliki 5,9 anggota keluarga, sehingga secara keseluruhan, satu rumah tangga miskin membutuhkan sekitar Rp2,99 juta/bulan untuk bisa bertahan hidup.
Kondisi struktural kemiskinan yang tinggi, akhirnya dijadikan alasan pemerintah di bawah rezim Joko Widodo untuk memperluas proyek Food Estate sejak tahun 2020. Wilayah-wilayah seperti Kabupaten Sumba Tengah, Sumba Timur, Belu, Flores Timur, dan Manggarai kemudian ditetapkan sebagai lumbung pangan berbasis jagung, sorgum, padi, kedelai, dan hortikultura. Di Sumba Tengah, misalnya, telah dibuka 5.000 hektar lahan (3.000 hektar padi dan 2.000 hektar jagung) dengan target perluasan hingga 10.000 hektar. Di Sumba Timur, pemerintah menargetkan 1.000 hektar lahan sorgum, sedangkan di Belu, proyeknya dimulai dari 53 hektar lahan jagung dengan potensi ekspansi mencapai 15.000 hektar.
Kebijakan tersebut ikut merambat ke Flores Timur melalui mantan penjabat Bupati Doris Alexander Rihi, bekerja sama dengan Kementerian Pertanian untuk mengembangkan Food Estate di tiga daratan utama, yaitu Flores Timur daratan, Adonara, dan Solor. Komoditas unggulannya meliputi padi, jagung, sorgum, kacang-kacangan, dan kelor, dengan total lahan potensial mencapai lebih dari 7.000 hektar. Program ini mendapat dukungan anggaran Dana Alokasi Khusus (DAK) sebesar Rp4,31 miliar dari Kementerian Pertanian, digunakan untuk pengadaan alat panen, mesin penggiling padi, rumah pengering hasil pertanian, maupun pembangunan dan perbaikan jaringan irigasi. Sedangkan di Kabupaten Manggarai, pada 2023 lalu, para petani di beberapa desa diarahkan melakukan perubahan pola tanam dari padi beralih ke kedelai di lahan seluas 1.500 hektare yang diklaim kawasan Food Estate. Dan September 2025, Senator Peduli Ketahanan Pangan–program yang digagas oleh Dewan Perwakilan Daerah (DPD)–rencananya akan mengoptimalisasi lagi 500.000 hektar lahan untuk program cetak sawah.
Singkatnya, pelbagai komoditas Food Estate yang masuk ke NTT sejatinya tidak berdiri di atas kepentingan petani semata. Sebaliknya, dikendalikan oleh jejaring kartel ekonomi-politik. Strategi ini diamati berdasarkan produksi jagung, sorgum, beras, hingga pengelolaan lahan dan penggunaan pupuk bersubsidi. Sebab di balik jargon “ketahanan pangan nasional” atau “kemandirian petani,” sesungguhnya mengalir kepentingan perusahaan raksasa yang beroperasi seturut mekanisme distribusi input dan penguasaan lahan yang tersentralisasi.
Jebakan Korporasi
Hakikatnya, munculnya proyek Food Estate tidak terlepas dari dinamika dan arah pembangunan ekonomi Indonesia beberapa dekade terakhir. Program ini lahir dari dorongan untuk mentransformasi struktur ekonomi nasional agar semakin terhubung dengan mekanisme pasar bebas. Di masa pemerintahan Joko Widodo, gagasan tersebut diwujudkan dengan upaya perluasan basis produksi komoditas bernilai tambah—strategi yang diyakini mampu mendorong daya saing Indonesia di kancah internasional.
Meski demikian, integrasi ekonomi yang teramat meluas ini, juga disertai dengan kebijakan deregulasi besar-besaran untuk memperlancar arus perdagangan dan investasi. Ambisi itu diperkuat dengan disahkannya Undang-Undang Cipta Kerja yang membuka jalan liberalisasi impor pangan. Akibatnya, arah pembangunan pertanian kian bergeser: dari yang sebatas menjamin ketersediaan pangan nasional menuju orientasi produksi komoditas ekspor bernilai tinggi. Dibalik kerangka inilah, Food Estate dilirik layaknya sektor unggulan yang diproyeksikan bisa menjawab integrasi pasar global, meski pada saat yang sama menciptakan sejumlah isu baru terhadap aspek sosial, ekonomi, hingga ekologis.
Perkebunan jagung merupakan salah satu cerminan bagaimana proyek pangan nasional beroperasi menggunakan logika corporate food regime seperti yang dijelaskan oleh Philip McMichael—yakni fase ketika sistem pangan global dikendalikan oleh aliansi perusahaan besar, sedangkan negara hanya beroperasi sebagai fasilitator kebijakan dan regulator pasar. Contohnya yang terjadi di Sumatera Utara dan Kalimantan Barat. Apabila distribusi benih hibrida jagung BISI-2 dan Pioneer di kawasan Sumba Tengah dan Belu, barang tentu sedari awal dikendalikan sama jalinan perusahaan besar, yakni PT BISI International Tbk, PT Panaraya, PT Eden Pangan, dan PT DuPont Indonesia yang merupakan bagian dari konglomerasi agribisnis multinasional. Pemerintah daerah melalui Dinas Pertanian aktif menyalurkan benih dan pupuk bersubsidi yang bersumber dari korporasi-korporasi tersebut sesuai skema kemitraan (Corn Partnership). Kemudian petani diwajibkan menanam varietas tertentu yang disepakati perusahaan dan hanya bisa membeli input produksi (pupuk dan pestisida) dari distributor resmi yang terafiliasi dengan korporasi.
Ketika panen tiba, hasil produksi petani tidak langsung masuk ke pasar lokal, tetapi dijual ke perusahaan pemasok yang terhubung dengan industri pakan ternak besar di Sidoarjo, Surabaya, dan Gresik—misalnya PT Charoen Pokphand Indonesia dan Japfa Comfeed—dengan bentuk kontrak jual beli dengan harga yang ditentukan dari atas. Harga jagung pipilan kering di tingkat petani pada musim tanam 2023 rata-rata berkisar Rp5.400–Rp6.000/kilogram saat dibeli oleh Bulog ataukah Dinas Pertanian, jauh di bawah biaya produksi yang mencapai Rp10.000/kilogram. Akibatnya, para petani di seluruh wilayah NTT yang akan menanggung kerugian, terutama saat musim kering memperburuk produktivitas lahan tadah hujan. Sementara perusahaan-perusahaan di hilir, menikmati keuntungan dari stabilitas pasokan bahan baku untuk industri pakan dan ekspor, yang sebagian besar diserap oleh sektor unggas nasional. Di sini, negara hanya berperan sebagai penjamin investasi dan fasilitator kebijakan, mulai dari penyediaan lahan melalui Food Estate hingga bantuan alsintan, irigasi, dan infrastruktur jalan produksi.
Karut-marut tersebut, kiranya inheren dengan temuan FIAN Indonesia (2022). Bahwasannya pengaturan pangan yang dilaksanakan di Indonesia yaitu bagian dari aransemen pengaturan global. Inisiatif ini datang dari korporasi-korporasi raksasa bisnis pangan yang bergerak di hulu maupun hilir dari pertanian. Di tingkat global hal ini dilaksanakan oleh platform New Vision for Agriculture, Grow Asia di tingkat regional, dan PISAgro di tingkat nasional (Indonesia). Lewat lembaga kemitraan multipihak tersebut kepentingan privat berupaya mempengaruhi kebijakan pemerintah dengan mempromosikan pendekatan berbasis-pasar (market-based solutions) terhadap masalah pangan. Di samping itu, PISAgro pun melakukan pendekatan secara tidak langsung untuk mendominasi diskursus publik tentang pembangunan pertanian berkelanjutan dengan ikut merancang kurikulum lembaga pendidikan penyuluh pertanian serta mendiseminasi gagasan dan aktivitasnya melalui media massa. Kedua pendekatan ini adalah upaya untuk merangkai perspektif pemerintah dan publik untuk mendesain kebijakan dan meraih dukungan sehingga sejalan dengan kepentingan kapital agribisnis.
Kebohongan Negara
Uraian di atas seyogyanya memperlihatkan dengan gamblang bagaimana watak rezim pangan bekerja. Laporan BPS menampilkan, produksi beras di provinsi ini cenderung fluktuatif sekaligus menurun empat tahun terakhir. Pada tahun 2021, produksi beras mencapai 428.683 ton, meningkat menjadi 442.842 ton pada 2022, kemudian naik menjadi 449.145 ton pada 2023, tapi kembali anjlok pada 2024 menjadi hanya 414.576 ton. Penurunan produksi tersebut menggarisbawahi rapuhnya fondasi ketersediaan pangan di daerah yang masih sangat bergantung pada faktor iklim, air irigasi, serta minimnya dukungan terhadap sistem pertanian rakyat.
Selain itu, kebutuhan beras masyarakat NTT jauh melampaui kapasitas produksi. Dengan jumlah penduduk sekitar 5,8 juta jiwa dan tingkat konsumsi beras rata-rata sekitar 110 kilogram per kapita per tahun, maka kebutuhan beras NTT diperkirakan mencapai lebih dari 638.000 ton per tahun. Artinya, pada tahun 2024 saja, terdapat defisit sekitar 223.000 ton. Defisit inilah yang membuat NTT terus bergantung pada pasokan beras dari luar daerah, terutama dari Sulawesi Selatan dan Jawa Timur, yang telah lama menjadi sentra pasokan utama bagi wilayah timur Indonesia. Maka pada situasi itulah, setiap celah kekurangan pasokan segera diisi oleh jaringan distributor dan pedagang besar yang memiliki akses terhadap logistik, modal, dan infrastruktur distribusi antar wilayah.
Krisis itu juga muncul di level produksi. Berdasarkan Sensus Pertanian 2023, ada 883.667 petani di NTT, sebagian besar menggarap lahan kering yang rentan dengan kekeringan dan gagal panen. Dikonfirmasi Dinas Pertanian Provinsi NTT, pada tahun 2023–2024 saja, lebih dari 689 hektare sawah mengalami kerusakan akibat kekeringan, sementara 242 hektare lahan jagung gagal panen meski diklaim telah pulih kembali. Ironisnya, ketika petani berjuang menghadapi krisis iklim dan kekeringan, mereka tetap dibebani harga pupuk dan benih yang tinggi, serta akses distribusi yang tidak merata. Di banyak wilayah Timor, petani mengaku kesulitan mendapatkan pupuk bersubsidi tepat waktu, sementara pasokan benih unggul sering datang terlambat dan dengan stok terbatas.
Tatkala di sektor hulu, proses penguasaan tanah berjalan melalui logika yang terstruktur dan sistematis. Antara tahun 2015 hingga 2022, Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) menemukan sedikitnya 61 konflik agraria di NTT dengan luas lahan mencapai 67.196 hektare. Melibatkan sekitar 14.916 keluarga yang menjadi korban perampasan tanah. Sebagian besar konflik tersebut berhubungan dengan pemberian izin konsesi kepada perusahaan besar atas nama proyek “ketahanan pangan nasional” atau investasi industri perkebunan.
Di sinilah agrarian question menemukan tempatnya. Apakah masyarakat petani di NTT masih memiliki masa depan sebagai produsen pangan yang berdaulat, atau akan terproletarisasi sepenuhnya dibawah kendali agribisnis global? Dikarenakan, konsentrasi penguasaan tanah juga sangat timpang oleh korporasi dan pemerintah di NTT seluas 755.287 hektare, klaim hutan 524.840 hektare, dan HGU 20.668 hektare. Dengan legitimasi negara, lahan-lahan produktif masyarakat dialihkan menjadi sarana akumulasi kapital, mengubah petani menjadi buruh upahan musiman dan bahkan memaksa mereka bermigrasi keluar daerah. Dampaknya sungguh riskan. Kemiskinan kian melebar, terdapat 775.110 keluarga petani gurem yang menguasai tanah kurang dari 0,5 hektare. Selain itu, terjadi migrasi masyarakat ke luar negeri, dengan gambaran 657 jenazah TKI yang meninggal dan dipulangkan dalam 5 tahun terakhir. Maka dapat dipahami, jika pada kondisi sekarang, krisis pangan tidak saja disebabkan oleh faktor ekologis atau iklim ekstrim, tapi diperparah oleh struktur ekonomi politik yang menyingkirkan petani dari kontrol atas alat-alat produksinya.
Ironisnya, di tengah meningkatnya produksi pangan untuk pasar transnasional, masyarakat NTT justru semakin sulit mengakses pangan sehat dan terjangkau. Berdasarkan informasi BPS, September 2025 saja inflasi tahunan Provinsi NTT tercatat sebesar 2,30 persen, dengan kelompok makanan, minuman, dan tembakau sebagai penyumbang tertinggi, yakni 4,41 persen—melampaui kelompok pengeluaran lainnya. Kenaikan harga terutama terjadi pada komoditas beras, cabai merah, dan bawang merah, yang merupakan kebutuhan pokok rumah tangga perdesaan. Kondisi ini seyogyanya mempertegas, meskipun proyek Food Estate dan intensifikasi pertanian terus ditingkatkan, harga pangan pokok tetap tidak terkendali. Dan komunitas petani kecil yang menjadi produsen, tidak menikmati manfaat ekonomi dari peningkatan produksi. Sedangkan rumah tangga miskin menanggung beban inflasi pangan di tengah stagnasi pendapatan riil.
Berselancarnya negara di atas pembangunan pertanian di NTT mencerminkan apa yang oleh Tania Murray Li (2012) sebut sebagai the will to improve—sebuah dorongan moral dan teknokratis untuk “memperbaiki” kehidupan masyarakat yang justru menyingkap wajah kekuasaan. Di balik slogan kemandirian pangan dan kesejahteraan petani, negara hadir sebagai designer kebijakan pembangunan yang tampak matang, tapi kenyataannya muncul dari campur-aduk antara pengetahuan teknis, kepentingan politik, logika korporasi, dan kebiasaan birokratis yang terlembaga. Program seperti bendungan, Food Estate, atau bantuan benih bersubsidi tidak pernah lahir dari satu niat murni untuk mensejahterakan rakyat. Sebaliknya, dari jaringan dispositif yang menggabungkan berbagai bentuk pengetahuan, kosakata, kewenangan, dan teknik pengelolaan hidup.
Begitu pula ditekankan Tania Li, para perencana pembangunan bekerja sebagaimana posisi yang telah distruktur oleh institusi dan rutinitas administratif yang menuntun mereka untuk “membuat masyarakat lebih baik” menurut ukuran mereka sendiri. Akibatnya, proyek pembangunan pertanian di NTT beroperasi layaknya hasil tambal-sulam dari rasionalitas yang telah mapan–rasionalitas yang melihat tanah sebagai aset, petani sebagai objek, dan pangan sebagai komoditas. Berdasarkan penjabaran Tania Li dan dikuatkan oleh McMichael, negara terang-benderang menjadi fasilitator akumulasi kapital sekaligus produsen wacana moral tentang kemajuan—menciptakan pertentangan di mana “perbaikan” justru menghadirkan bentuk-bentuk baru dari keterasingan dan ketimpangan agraria.
Pemandangan saat ini, menampakan kausalitas dari proyek Food Estate di berbagai wilayah frontier–meningkatnya produksi tidak serta-merta meningkatkan ketersediaan atau keterjangkauan pangan bagi masyarakat lokal. Petani menanam jagung atau padi tidak untuk konsumsi, justru dijual. Sedangkan mereka sendiri membeli beras dan sayur di pasar dengan harga yang terus melonjak. Ketika panen raya datang, harga jual anjlok; ketika musim paceklik tiba, harga pangan melambung tinggi. Berkaca dari situasi itu, petani kehilangan kedaulatan atas hasil produksinya sekaligus kehilangan kemampuan untuk memenuhi kebutuhan dasarnya sendiri. Oleh karenanya, rezim pangan yang lahir di NTT bukanlah rezim yang menumbuhkan kemandirian pangan rakyat, tetapi rezim yang mengekspor sumber daya agraria ke luar wilayah. Di balik narasi “ketahanan pangan nasional,” sesungguhnya berlangsung reproduksi nilai-nilai agraria—di mana tenaga, tanah, dan hasil panen petani mengalir keluar dari desa, sementara kemiskinan dan kerentanan pangan menetap dan beranak-pinak di dalamnya.
Penutup
Paradigma ketahanan pangan yang dijadikan dasar kebijakan tidak lain adalah politik depolitisasi pangan—mekanisme yang mengaburkan persoalan struktural di balik kelangkaan dan kemiskinan. Negara sibuk mengukur keberhasilan dari tonase panen, grafik inflasi, atau nilai ekspor komoditas, tetapi gagal membaca tragedi di balik angka-angka itu, seperti hilangnya kontrol petani atas tanah, terfragmentasinya komunitas masyarakat perdesaan, dan lenyapnya nilai-nilai kemandirian serta kolektivisme agraria yang selama ini merupakan tulang punggung kehidupan di NTT.
Krisis pangan, pada akhirnya bukan semata-mata akibat faktor ekologis atau iklim ekstrim, lebih tepat buah dari rekayasa politik-ekonomi yang menyingkirkan petani dari alat-alat produksinya. Ketika tanah menjadi aset investasi, dan pangan diperlakukan sebagai komoditas ekspor, maka kesejahteraan petani hanya menjadi residu dari akumulasi kapital di tangan segelintir elite ekonomi dan politik. Persis disini, proyek Food Estate bukanlah solusi, melainkan manifestasi baru dari kolonialisme agraria yang memperpanjang logika ketimpangan historis antara pusat dan daerah, antara korporasi dan rakyat.
Karena itu, membangun masa depan pangan di NTT menuntut politik kedaulatan, bukan hanya efisiensi produksi. Kedaulatan pangan bukan hanya tentang swasembada, tetapi penguasaan rakyat atas tanah, air, benih, dan hasil panennya sendiri. Ia menuntut pembalikan radikal terhadap logika pembangunan yang selama ini menempatkan petani layaknya objek proyek, menjadi subjek politik yang menentukan arah ekonomi pangan nasional.
Bilamana negara masih bertahan seturut paradigma teknokratis dan korporatis, maka NTT tak lain hanya catatan kaki dari kapitalisasi pangan global—wilayah yang dikorbankan atas nama pembangunan nasional. Dengan demikian, jika arah politik pangan bergeser menuju kedaulatan petani dan demokratisasi agraria, maka NTT justru bisa menjadi episentrum kebangkitan baru: di mana politik pangan tidak lagi mengarah ke akumulasi dan monopoli pasar, tetapi mengedepankan emansipasi manusia dan pemulihan ekologisnya.
***
Referensi
Bernstein, Henry. 2019. Dinamika Kelas dalam Perubahan Agraria. Yogyakarta: INSISTPress.
FIAN Indonesia. 2022. Food Estate: Perampasan Kontrol dan Indikasi Pelanggaran Hak atas Pangan dan Gizi — Laporan Studi Pelaksanaan Proyek Food Estate di Sumatera Utara. Diakses dari https://fian-indonesia.org/wp-content/uploads/2022/04/Laporan-Food-Estate-Sumut.pdf
Kaoem Telapak. 2023. Foul Estate: Laporan Pemantauan Proyek Food Estate di Kalimantan Barat dan Sumatera Utara. Diakses dari https://kaoemtelapak.org/wp-content/uploads/2023/06/KT-Foul-Estate_compressed.pdf
Li, Tania Murray. 2012. The Will to Improve: Perencanaan, Kekuasaan, dan Pembangunan di Indonesia. Tangerang Selatan: Marjin Kiri.
McMichael, Philip. 2020. Rezim Pangan dan Masalah Agraria. Yogyakarta: INSISTPress.
